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城市化浪潮下,重新定义市民、城市与新市民
2019年7月26日 11:01 来源:新市民研究院 选稿:王亦斐

  国家数据表明每5个中国人当中就有1个在流动。有些人流动,最后稳定;有些人流动,最后就会变成流浪。在城镇化过程中,城乡移民是经济社会发展的重要构成。

  一、户籍人口的城镇化≠常住人口的城镇化

  我国官方主要有两个数据报告:一个叫流动人口数据,一个叫做农民工数据。

  流动人口的定义是由国家卫健委提出,农民工的定义则是由国家统计局提出,这两个定义都是来自于国家官方机构,但却给出了截然相反的结论:国家统计局数据显示农民工的数量还在增长;国家卫计委的数据却显示流动人口数量已经开始下降。

  如图所示:卫健委定义流动人口是在本地居住一个月以上,非本区包括县市户口15周岁及以上的人;而对于农民工的定义是:户籍在农村,本地从事非农产业,外出就业六个月以上的劳动者。所以目前从官方的角度来看,不知道有多少人在外流动,这是一个挑战。

  中国城镇化有一个特殊之处——户籍人口的城镇化和常住人口的城镇化是不一样的,正因为有这样一个问题,所以在图表上可以看到,这两者的数据有非常大的差距。你说2018年的的城镇化率到底是59.58%还是43.37%?

  关于国家给出的相关定义,户籍人口很简单:指户口在本辖区的所有人口,有可能居住在本辖区,也有可能不居住在本辖区。常住人口就很复杂:户口在本辖区,人也在本辖区;户口在本辖区,但离开本辖区半年以下;人在本辖区,但户口待定;以及最后一个户口在本辖区之外,但离开户口登记地半年以上。

  从这样的定义当中我们可以看得到说:59%和43%之间的差别一定是存在的。但是这两个数据之间会产生怎样的交叉,又会导致怎么样的差异,这件事其实不清楚。

  在2017年各省人口的图表中也显示:常住人口超过户籍人口100万以上的都是位于靠近东部沿海城市,然后常住人口小于户籍人口的人都在中部,而常住人口和户籍人口相差低于一百万人的,是在中西部。所以中国现在从人口结构上来说,其实已经开始分层。

  诚如新市民产业与创新研究院副院长,复旦大学实验室主任褚荣伟教授所总结:长三角、珠三角,甚至京津冀的都市圈,是经历了10-20年的形成过程的。而想要在中部或者中西部再用同样的方式再去打造一个这样的都市圈的可能性,是很低的,这又是一个挑战。

  二、什么是市民、城市与新市民?

  首先得有市民,才能有新市民的概念。

  1、什么是市民?

  市民在西方国家被称作公民,有公民社会、有公民citizenship,这个概念在西方的哲学当中是非常普及的。但中国对于市民的定义,其实比较简单直接,是居住、工作和生活在城市里的合法公民,在褚荣伟教授看来:随着流动人口的出现,大量不完全满足条件的人也居住在城市之中。

  他认为将市民的定义拆开来看,首先是身份上一定要有城市户籍,这个是法理上必须要满足的条件;第二个就是在地域上一定要居住在城市辖区的;第三个是职业上不能从事农业生产。

  2、什么是城市?

  上海算城市,昆山也算城市,在中国整个行政体系当中,关于城市的定义是非常复杂的,它可以是县级市,它可以是县,它可以是每个县上的哪个区,它可以是地级市,也可以是直辖市。

  从我们整个国家的行政体系来说,如果把乡变到镇,让所有的人都从乡村搬到了一个比较集中的镇上,这算不算城镇化?以前是算的,因为你不在乡村了,至少居住在镇上。

  但是现在讨论流动人口和农民工的时候,其实更希望的是镇上的人能不能去到县,然后再从县到地级市,最好这个地级市是在一个大的都市经济圈当中,这个是未来所希望的。

  相较于市民,城市的概念就非常复杂,要做投资,就必须明白城市到底是什么。下图是第一财经每年发布的城市商业魅力排行,按照GDP规模和人均收入给城市分了类:

  如图所示:城市不是只有北上广深,还有荆门、长治、永州这样的城市,这些城市从体量、数量上来说情况更复杂,又有各自的特点,所以城市的情况在中国是很复杂的。

  我国从2014年开始决定以人口为城市分类:1000万以上人口的叫超大城市,然后依次分为特大城市、I型城市、II型城市、中小城市与小城镇。

  所以,每一个口径和每一个视角,对中国的城市的理解和认知都是不一样的。这会使得市民化或者说中国新市民的定义上也很复杂。

  再回到城市这个话题,尽管国家分类了那么多城市,北上广深叫作超级大城市。但经济学家会否认:错!中国的大城市不够大,小城市不够小。

  这个是根据一个叫Zipf法则来说的,按照Zipf法则,在一个国家当中人口数量排名第二的城市,它的人口应该是排名第一的城市的二分之一,以此类推。

  这就是为什么东京会有那么大的都市圈,法国巴黎、甚至首尔都是这样,所有发达国家都会有这种情况。

  中国的城市不是太大而是太小,所有城市病的产生,不是因为太大,而是因为城市的管理运营出现了问题,面对一个1000万人口的城市和5000万人口的城市,如果还是同样的运营方式,那肯定是不行的。

  从经济学角度来说,城市大的好处是所有的公共投资于服务都会越来越划算,修一条地铁,500万的人用和2000万人用经济效益是不一样的,所以从投资回报上来说,城市做大一定是有效的。这意味着什么?如果哪一天我们所有限制人口流动的政策取消之后,城市会符合自然的经济规律,大城市肯定会越来越大。

  而国家的城市政策也开始改变了,在2014年的时候国务院出了一条《国家新型城镇化规划(2014到2020年)》,当时的三个要点是:1。严格控制特大城市人口规模,2。加快发展中小城市,3。有重点地发展小城镇。

  这明显是不符合经济规律的,也正是因为它,导致了我们现在的大城市不够大,小城市不够小。

  直到2019年终于开始改变,提出了叫收缩型中小城市的新概念,意思是说有些小城市不要再开发,它的收缩是自然规律导致的;然后第二条叫放宽大城市的落户限制;第三个叫大幅增加超大、特大城市的落户规模。

  所以在未来每个地方政府,尤其像是大城市的政府,要研究落户政策是怎么设计的,会是一个挑战。

  褚荣伟教授也给出案例解说:上海积分落户按照要求要120分,假使复旦大学博士毕业的人就已经有110分了。但对于流动人口来说,120分没有办法拿到,而且政府会有自己的考虑:流动人口来落户的话要不要?这批人是低端人才,不是政府想要的人,政府想要的是海归,比如海外博士立马给一百分。这当中个人的意愿和政策的约束都会相互发生一些作用。

  根据新的政策,对于新市民来说,II型城市、中小城市和小城镇的户口不再是限制条件。I型城市、超大、特大城市户口仍是关键问题,但在《2019年新型城镇化建设重点任务》中有一句话:允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。

  什么是城市公共户口?城市公共户口和城市市民的合法户口有什么样的差别?这当中就有很多擦边球可以打。可以专门设立一个城市公共户口,公共户口的有些福利、有些公民权益,跟本地户口是不一样的。

  褚荣伟认为未来超大城市一定会这么做。他指出:有人会担心如果一下子让所有的人都享受本地户口的权益,怎么去管?现在的城市管理精力已经跟不上了,再多那么个1000万外来人口,怎么办?这些都是城市管理上的问题。

  3、什么是新市民?

  新市民的前提条件是从其它地方流动而来,并稳定居住在城市之中的人口。这当中有几个概念:先是流动,然后是定居。

  假设这类人按照流出地的农业人口和流出地的非农人口为标准进行划分:比如说他是昆山市的人,他其实是有昆山市城镇户籍的,但他刚去了上海,他没有上海本地城市户口,所以他是城镇户籍流动人口。

  这两部分的体量,西南财经大学在2010年做了一个研究,得出了城乡移民与城镇户籍流动人口的比例。

  在新的2019年规划当中提到关于落户问题,提了新市民的三类主要群体。第一类叫“农业转移人口”,第二类是“城市间转移就业人口”,第三类是“高校和职业院校毕业生”。“农业转移人口”和“城市间转移就业人口”是最大量的,也是目前公共政策上最主要的考虑对象。

  回到对新市民的定义,“居住”是一个很重要的因素,所以在定义里插入了一个居住时间的因素,官方在统计时常用的是半年,但半年还是不够长,很有可能过了下一个月,人就离开这座城市了。

  新市民在一个城市的驻留时间,平均会有多久?在翻阅大量报告后,褚荣伟给出了五年的设想,他表示:“这些报告有的说四年,有的说六年,我提出了五年这样一个设想,也就是说如果他能够在城市稳定居住五年,他会开始习惯、适应,他也不再想回去。”

  “我在做访谈的时候,会遇到诸如在上海稳定居住了20年的人,但当我问他,你在最开始出来的时候是怎么样的?他会回答一开始就是从这流浪到那,从那流浪到这,出去再回来,回来再出去,但他经过一轮迭代,大概五年的时间,他会结婚,会发现他不能只沉浸在流浪中,会发现村子里的人都已经稳定下来了,我都成了村子里最没有出息的人,这时候他会有稳定的想法,不管是在城市找份工作,还是在家乡找一份工作。”

  在提到成立“新市民产业与创新研究院”的初衷时,褚荣伟博士表示:“这些人为什么会想要短期的返费,而不是留下来积累他的人力资本?肯定不是因为他生下来就想要这样的,这个过程是非常关键的,而这个过程在数据当中从来没有体现过。要去研究的,要找到原因,这个过程决定他在未来会变成什么样的人:是对生活还有希望,或者是彻底放弃人生。我们的研究院主要是在这段时间里去帮助他们。”

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